E-Government, quo vadis?

Vom E-Business zum E-Government

1999 beobachtete der damalige CEO von General Electric Jack Welsh seine Kinder, wie sie im Internet surften. Er kannte das alles nicht. Kurz darauf drehte er den Konzern auf das E-Business, in dem er eine umfassende Initiative startete. Alle Business Leader bekamen Ziele, an deren Erreichung ihr Gehalt geknüpft war. Eine Mail ging an alle Mitarbeiter: „We are late!“ Aber dann verkündete er, dass das E-Business bei GE ausbrechen würde und die Top fünf Prioritäten seien: E-Business, E-Business, E-Business, E-Business und Six-Sigma. Und so geschah es.

Kurz darauf brach auch in Deutschland das E-Government aus. Salopp formuliert: die Nutzung des Internets auch durch den Staat. 1998 hatten wir uns ein Signaturgesetz gegönnt mit qualifizierten Signaturen – kurz Qual-Signatur – (mittels Signaturkarte statt fortgeschrittener Signaturen mit Software oder gar einfacher Signatur mittels Zeichenkette oder eingescannter Unterschrift, wie es in England rechtskräftig der Usus ist). Schon 2002 kamen dann Änderungen im Privatrecht (insbesondere §126a BGB) und danach im Öffentlichen Recht (insbesondere §3a VwVfG mit Absatz 1: „Die Übermittlung elektronischer Dokumente ist zulässig, soweit der Empfänger hierfür einen Zugang eröffnet.“). Yeah!

Anders als im Rest Europas (z.B. UK), wo man nur seinen Namen unter die E-Mail schreiben braucht, damit es gilt, verlagerten wir das Problem der eigenhändigen Unterschrift aus dem Rechtssystem in ein technisches System hinein (Chip-Karte, Zertifikat, Trustcenter, Gültigkeitsprüfung des Zertifikats usw.). Und schon ging es los und die Republik wurde mit Leuchttürmen zugepflastert:

• Signaturbündnis,
• JobCard (später ELENA, Zur Sammlung von Arbeitgeberentgeltbescheinigungen),
• Gesundheitskarte (war zum 1.1.2006 an alle gesetzlich Krankenversicherten geplant),
• zentrales, bundesweites Melderegister für die Finanzbehörden für Finanzzwecke, dezentrale, örtliche Melderegister für die Meldebehörden, Bürger und Wirtschaft,
• für die Kommunikation unter Maschinen wurde OSCI (Online Services Computer Interface definiert) analog zum HBCI (Homebanking Computer Interface) entwickelt und erfolgreich eingeführt.

Und es wurde gemacht und getan und alle waren begeistert. Das Bundeswirtschaftsministerium nahm 45 Mio. DM in die Hand, um in drei Städten (Bremen, Esslingen, Erlangen) bürgernahe Anwendungen für Signaturkarten im Projekt MEDIA@komm zu entwickeln. Es fanden jährliche E-Governmentwettbewerbe statt. ISPRAT (Interdisziplinäre Studien zu Politik, Recht, Administration und Technologie) wurde als gemeinnütziger Verein gegründet. Zeitungen wurden gegründet.

Leuchturmprojekte

Viele Leuchttürme wurden errichtet, die uns Licht geben:

• Mit VEMAGS ist es ein Kinderspiel geworden, Genehmigungen für einen Großraum- oder Schwertransport bundesweit zu bekommen.
• Mit 115 kann man wie mit der Telefonnummer 110 (Polizei) oder 112 (Feuerwehr) (fast) überall in der Republik einen Anschluss finden („Hier werden Sie geholfen!“). Aber auch für Flatrate-Kunden kostet es nun Geld, was früher bei direktem Anruf im Rathaus kostenlos war. Wenigstens sind jetzt viele Kommunen einheitlich erreichbar.
• Ein gelungenes Beispiel ist auch ELSTER von der Finanzverwaltung. Man kann ohne Signatur seine Steuern anmelden, sei es aus einem elektronischen Formular der Finanzbehörden oder aus der Steueroptimierungssoftware von ALDI (or equivalent). Elster war in der Einkommenssteuer so erfolgreich, dass es auch für die Umsatzsteuervoranmeldung für Unternehmen Pflicht werden konnte.

Bei der Einführung des §126a BGB zur Elektronischen Form hatte man einen Fehler gemacht: wurde ein Dokument oder eine E-Mail qualifiziert signiert, entfaltete es Rechtskraft, ohne dass der Empfänger in der Lage sein musste, diese nicht standardisierte Form verarbeiten zu können. Bei der Einführung des §3a VwVfG führte man daher ein, dass der Empfänger den „Zugang eröffnen“ muss und die Formate bekannt gibt, die er verstehen kann. Die Verwaltungen fanden alle diesen Paragrafen und schon hieß es flächendeckend in der Republik in den Impressi:

Die Stadtverwaltung XYZ weist hiermit explizit darauf hin, dass sie zur Zeit noch keinen elektronischen Zugang gem. § 3a, Absatz 1 VwVfG eröffnet hat.

In Klartext heißt das: Wir wollen keine rechtsverbindliche Kommunikation über das Internet. Schreib uns auf Papier oder komm vorbei. Bis zum Ende 2009, als die EU-Dienstleistungsrichtlinie kam, hätte man sagen können: „Schade, Chance verpasst!“

Aber Leuchtturmprojekte alleine reichen nicht aus. Für blühende Landschaften zur See braucht man auch Schiffe, Häfen, Seeleute, Fracht und Passagiere (siehe Hamburg St.-Pauli-Landungsbrücken).

EU-Dienstleistungsrichtlinie

Mit dem 28.12.2009 waren die Kommunen mit der EU-Dienstleistungsrichtlinie dann verpflichtet, EU-Ausländern Informationen über Pflichten bei unternehmerischer Tätigkeit im Inland online anzubieten (auch über einen einheitlichen Ansprechpartner, der die Verwaltungen entsetzte, weil sie plötzlich einem Bewerber an einer Stelle sagen mussten, was dieser alles zu tun hat, wo man früher sich in der tayloristischen Zerfaserung jeder Verantwortung entziehen konnte) und rechtsverbindlich über das Internet zu kommunizieren (Anträge, Bescheide). Besonders bedrohlich schien den Behörden, dass ein Antrag als genehmigt gilt, wenn in gesetzter Zeit kein Bescheid erfolgt (Genehmigungsfiktion, Art. 13 EU-DLR).

Man machte wieder große Leuchttürme, gab Millionen aus für Vorgangsbearbeitung und Wissensmanagement (vorher musste der Unternehmer alleine herausbekommen, was er alles machen muss). Der Kommunikation über das Internet entzog man sich aber perfide: man machte wieder die qualifizierte Signatur und den §3a VwVfG verbindlich und hatte Ruhe. Der weltberühmte und seid Homer besungene Friseur in Lissabon hat in Portugal keine Möglichkeit, Signaturkarten und Lesegeräte nach dem preußischen Ritus zu bekommen. Er kommt also vorbei oder schreibt auf Papier oder geht gleich nach England, wo ein einfacher Namenszug unter der Mail als Signatur reicht. So wie die Polen nach England gingen, als wir ihnen als Arbeitnehmer in der ersten Zeit nach dem EU-Beitritt die Freizügigkeit versagten. Noch perfider war, dass viele Kommunen die EU-Dienstleistungsrichtlinie in diesem Teil überhaupt nicht implementierten.
(Update: am 27.10.2011 gab die EU-Kommission bekannt, dass sie gegen Deutschland, Österreich und Griechenland bei dem EU-Gerichtshof klagt, „weil diese Mitgliedstaaten die Dienstleistungsrichtlinie nur unvollständig umgesetzt haben„.)

Der Abschlussbericht von Deutschland-Online (jetzt IT-Planungsrat) zur Einführung der EU-Dienstleistungsrichtlinie beschreibt zu Recht viele tolle, grosse Ergebnisse: XEUDLR-Standard, Prozessregister, Föderatives Informationsmanagement usw. Aber das wesentliche Ergebnis, dass der portugiesische Friseur und alle anderen ausländischen Dienstleister (wegen der Qualsignatur) nicht von zu Hause aus ihr Gewerbe in Deutschland anmelden können, umschifft er elegant mit Verweis auf andere Ebenen. Bei den Hippies, und Alt-68ern, den Morgenlandfahrern und Hermann-Hesse-Lesern war der Begriff  Nirwana stets positiv besetzt. Bei den nüchternen Hanseaten aus Lübeck sollte man das nicht ohne weiteres immer voraussetzen.

Wo viel Licht ist, ist starker Schatten
(Goethe, Götz von Berlichingen, 1. Akt)

Es tummeln sich in dem Schatten der kreisenden Leuchtturmlichtkegel einige merkwürdigen Schattengespenster:

• 2011 war für das E-Government in Deutschland kein gutes Jahr. Der neue Personalausweis (nPA) hat nach Monaten immer noch keinen Anbieter für Qual-Signaturen und es gibt keine zertifizierten Lesegeräte. Apple-User und Linux-User bleiben weiterhin ausgeschlossen, Windows-User mussten anfangs warten, bis die unsichere Software repariert wurde.
• Der Sonder-E-Mail-Dienst DE-Mail soll für die zuverlässige Übermittlung von staatstragenden Dokumenten sein wie Steuerbescheiden oder Arztgutachten. Aber anders als normale Mail wird nur die Übertragung verschlüsselt, nicht aber die Mail selbst.
• Bei der Melderegisterauskunft hatten wir auch schöne Leuchttürme. Außer bei der Finanzverwaltung: die hat sich abgekoppelt von der Ästhetik dezentraler Melderegister mit wunderschönen Ratespielen (brauche ich Qual-Signatur, Kreditkarte, User/Passwort, Vorkasse zur Auskunft?) und hat sich einfach ein bundesweites Register mit Meldedaten wie in Österreich gebaut hat. Bei der Online-Melderegisterauskunft in Berlin heisst es: „Die Beantwortung Ihrer Anfrage erfolgt per Post und dauert derzeit ca. 4 Wochen ab Gebühreneingang (Vorkasse per Überweisung).“ Yeah, E-Government wie der Blitz! Im Bürgeramt dauert das mit körperlicher Präsenz eine Stunde statt vier Wochen online. Gemessen.
• Auskunft aus der Verkehrssünderkartei (so steht es als Keyword im Homepagequelltext) beim Kraftfahrtbundesamt in Flensburg gibt es mit dem nPA (neuer Personalausweis) online. Dazu heißt es dort: „Derzeit erfolgt die Auskunft ausschließlich schriftlich per Post.“  Um auch ganz klar zum Ausdruck zu bringen, dass E-Government nicht gewünscht ist heißt es weiter: „Wer mit seinem gültigen Ausweisdokument bei unserem „Service vor Ort“ die Auskunft beantragt, bekommt sie direkt ausgehändigt.“
• Die GDI (Geodateninitiative) der Landvermesser quält sich bottom up und versucht einheitliche Geodaten für das ganze Land zur Verfügung zu stellen. Aber die Anwendungen sind langsam, die Preise für die Geodaten teuer und man ist weit davon entfernt, Anwendungen mit Geodaten schnell, einfach und preiswert zu erstellen, wie es top down möglich ist mit Google Maps oder Microsoft Bing Maps und außerhalb des Staates gängige Praxis ist. Selbst begeisternde Fahrrad-Wanderkarten in Bayern mit gpx-Format, GSM und spezieller  Hardware machen den Mangel für tumbe Smartphone-User nicht wett.
• Das elektronische Entgeltnachweis-Verfahren ELENA (früher Jobcard, angeblich wegen datenschutzrechtlicher Probleme, die in den 10 Jahren Entwicklungszeit so wohl nicht nicht gefunden worden waren.
• Die elektronische Übermittlung von Rechnungen, die nach dem Umsatzsteuergesetz zum Vorsteuerabzug berechtigen, soll nach dem Steuervereinfachungsgesetz 2011, das erst mal aus anderen Gründen im Bundesrat gescheitert ist, nun doch auch ohne Qual-Signatur gültig sein.

Cloud-Computing

Schon schwappt aus den USA die nächste Welle: Cloud-Computing. Während wir uns Gedanken machen, das aus Datenschutz- und Sicherheitsgründen die Nutzung von Cloud-Computing eigentlich unmöglich ist, nutzt die Bundesregierung in den USA um Geld zu sparen, massiv Cloud-Computing. Unter apps.gov bietet die General Service Administration (GSA) einen Online-Shop an, auf dem Behörden die Nutzung von „Business Apps“, „Productivity Apps“, „Cloud IT Services“ und „Social Media Apps“ an. Für ein paar Dollar per User und Monat kann sich eine Behörde die Nutzung der „Productivity Apps“ von Microsoft (Exchange), IBM Lotus oder Google Apps mieten. In den USA sagt man, dass Cloud-Computing hilft, 800 von den 2.000 US-Bundesrechenzentren zu schließen weil Ressourcen effizienter genutzt werden.

Geburtsurkunden, Sterbeurkunden, Heiratsurkunden sowie Scheidungsurkunden kann man z.B. in den USA online bestellen und mit Kreditkarte bezahlen.  Die private Firma VitalCheck bietet diesen Service zentral für alle Bundesstaaten an. Eine Geburtsurkunde aus Manhattan, New York City kostet 15 $ für die Behörde zuzüglich 8,30 $ für VitalCheck und wird in 24 h bearbeitet. Ähnliche Geschäftsmodelle für privat erbrachte Behördenservices gibt es zahlreich in den USA (Insider erinnern sich, wie lange wir Texas-Online besungen haben, um auch in Deutschland voran zu kommen). Und bei uns? Vier Wochen elektronisch!

Wie gehts nun weiter ?

So richtig kommen wir nicht weiter. Der Staat hat bei weitem nicht das Nutzungsniveau des Internets erreicht wie die Wirtschaft. Unternehmen wie Amazon oder eBay verarbeiten Milliardenumsätze im Internet, ohne sich wie der deutsche Staat im Übermaß geschäftsverhindernd abzusichern.

Es ist ja auch nicht alles schlecht. Die öffentlichen Rechenzentren oder IT-Dienstleister sind in ihrer Technik auf der Höhe der Zeit, sie konsolidieren sich, konzentrieren sich. Machen Aufgabenteilung („Einer für alle“). Doch in der Einfachheit der Anwendung sind wir Jahre hinter den USA zurück. Die Qual-Signatur hat uns Jahre zurückgeworfen und letztlich versagt.

Doch man kann den Staat nicht (durch gut gemeinte Ratschläge) von außen steuern.  Man kann ihn höchstens irritieren, wie die systemische Organisationsberatung seit Jahren weiß (siehe Niklas Luhmann, der Jurist und Soziologe war). Der amerikanische Wissenschaftler Francis Fukuyama ist mit seinem unterkomplexen Command-and-Control-Ansatz empirisch im Irak 2003 gescheitert, als er leichtfertig als politischer Rechtsaußen meinte, man können einen „failed state“ von außen einfach aufrichten. Er hat es mittlerweile eingesehen.

Irritiert ist schon jetzt der Bürger. Mutet man ihm weiter zu, dass er von seinem Staat gegenüber Bürgern anderer Staaten weiterhin benachteiligt wird, dann wird er vielleicht zum enttäuschten Wutbürger, wie wir schon in den Verwaltungsverfahren zu Stuttgart21, dem Berliner Flughafen oder gar dem Zugangserschwerungsgesetz sehen konnten. Oder er wendet sich entsetzt von seinem Staat ab. Bei dem Zugangserschwerungsgesetz sagten über 150.000 Bürger in einer Online-Petition, dass sie nicht damit einverstanden seien, dass Kinderpornografie nur leicht umgehbar gesperrt werde (wozu das gesamte deutsche Internet hätte ständig überwachte werden müssen) statt den Dreck einfach vollständig von der Servern zu löschen (ohne ständige, verdachtsunabhängige Überwachung aller Internetbenutzer).

Nun muss der Staat selber handeln. Er muss sich in Ruhe überlegen, was gut gelaufen ist, was nicht. Er wird sich bei Nachbarn und Freunden umsehen müssen. Er wird sich erreichbare Zeile setzen müssen. Oder er muss kapitulieren und sagen. ich kann nicht als deutscher Staat so sein wie die Wirtschaft weltweit und andere Staaten wie USA. Dann soll er aber den Bürgern nicht weiter Hoffnung machen. Experimentiert wurde genug. Jetzt muss geliefert werden.

Franz-Reinhard Habbel, Sprecher des Deutschen Städte- und Gemeindebunds meint in seinem Webcast vom 24.11.2010, in dem er als Mitglied des IT Planungsrates die nationale E-Government-Strategie erläutert, dass wir schneller werden müssen. Wenn gute Projekte wie 115 (das als 311 in den 200er Jahren erfolgreich in New York City eingeführt wurde und nun als erfolgreiche Werbeplattform für öffentliche Projekte eingesetzt wird) oder der Maerker in Brandenburg (den es seit Jahren in Großbritannien gibt) Jahre brauchen, um vom angloamerikanischen E-Government zu uns übertragen werden, dann sind wir zu langsam.

Man kann ergänzen, dass wir zwar ein (auch notwendiges) Nationales Waffenregister gebaut bekommen, aber bei der Errichtung einer zentralen Online-Bewerbung und -Verteilung für Studienplätze (in Jahren, wo wir erheblichen Ansturm durch die Umstellung der G8-Jahrgänge und Wegfall der Wehrpflicht für Männer haben!) oder bei der Verteilung der Fördermittel für Hartz4-Schulkinder versagen (siehe hierzu auch Brüggemeier 2010: Bürokratie-Gau beim Bildungspaket – Verwaltungsvollzug als E-Government-freie Zone. Hier fragt man sich, wo der Punkt ist, ab dem man sich für seine Landsleute schämen muss.

Ein letztes Beispiel: die Online-Abfrage des Melderegisters mit vierwöchiger Bearbeitungsdauer ist eine Frechheit. Warum schafft es die Verwaltung nicht (wie die Wirtschaft seit Jahrzehnten es handhabt) Bezahlung auch über Kreditkarte zu implementieren? Wer eine Kreditkarte hat, muss ein Bankkonto haben. Wer ein Bankkonto hat, muss seinen Personalausweis vorlegen. Wenn wir im Melderegister Vorkasse mit Überweisung implementieren, dann haben wir ein gesetzgeberisches Problem, kein IT-Problem. Im Haushaltsrecht aber muss der Abzug für den Kreditkartenoperateur bei Gebühren ermöglicht werden (das wissen wir seit Jahrzehnten, aber nicht überall wurde es gemacht). Im Melderecht muss jemand eine Rechtsprüfung machen und sehen, dass bei der Bankkontoeröffnung ein Personalausweis vorgelegen hat. Statt nicht funktionsfähige, wenig verbreitete Lösungen in nationalem Alleingang an der internationalen Entwicklung vorbei zu fordern, um der Reform des Rechts zu flüchten.

Was wir nun brauchen, sind Massenanwendungen wie bei Deutschen Bahn AG, Google, eBay und Amazon, damit der deutsche Bürger mit seinem Staat so glücklich ist wie mit seiner Wirtschaft.  Damit das E-Government genauso wird wie das E-Business. „We are late!“ als Anfang einer vorwärts gerichteten Entwicklung. Der frühere Bundespräsident Johannes Rau überschrieb seine Regierungserklärung als nordrheinwestfälischer Ministerpräsident 1980 richtungsweisend: Mut zur Zukunft!

Ende